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中國礦業的主要矛盾及其解決途徑

 

 

黨的十九大報告指出,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。怎么看待中國礦業的矛盾問題,迫切需要討論。本文以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引,使用毛澤東同志的《矛盾論》,討論了中國礦業發展的矛盾及其演化。

一、矛盾具有普遍性,中國礦業在矛盾中前行

(一)中國礦業的矛盾是普遍存在的

改革開放四十年來,礦業的發展無往而不處于矛盾之中。有大矛盾,也有小矛盾;有主要矛盾,也有次要矛盾;有矛盾的主要方面,也有矛盾的次要方面;解決了舊的矛盾,還會有新的矛盾。中國礦業的矛盾包括經濟發展和礦產資源需求的矛盾、礦業開發和秩序的矛盾、國內和國際的矛盾、中央和地方的矛盾、國資與民資的矛盾等等。但總體來講,礦政管理比較重視的是以下五大矛盾——

一是供需矛盾。供需矛盾中,主要是資源供給難以滿足資源需求的矛盾。這其中既有總量矛盾,如多數大宗礦產對外依存度過高,也有結構矛盾,如能源結構中煤炭比重高,天然氣等清潔能源比重相對較低。

二是生產秩序矛盾。早期的生產秩序矛盾主要是產權問題引起的。歷史上,有礦產開發中的“礦中礦”、“樓中樓”問題,有鄉鎮礦業和國有企業的礦產資源爭端問題。當前的生產秩序矛盾是由于監管能力不足或者歷史的職責不明造成的,如部分礦區的盜采盜挖和超層越界開采問題等。

三是生態環境矛盾。由于礦產開發必然擾動生態環境,所以,礦產開發和生態環境的矛盾一直存在,如礦產開發引發的環境污染、生態破壞和地質災害等。

四是安全生產矛盾??蟛蠖嗍鍬癲卦詰叵碌?,我國又是地質情況比較復雜的國家,礦產開發的安全生產風險較高,同時勞動力價格低廉,所以礦產開發的安全生產矛盾一直較為突出,尤其是井工礦的安全生產矛盾突出,主要表現為人員的傷亡。

五是礦業社區矛盾??笠瞪縝苤饕怯衫嫦喙卣呶薹ǚ窒砝嬉鸕???蟛⒌腦繼卣魘前壓怖婢奐諫偈聳擲?,礦產開發是一個耗竭礦產資源,使用土地資源,擾動環境資源,影響社會文化資源的過程,這些資源的損耗都是礦產品的成本。如果公共資源產權和價格不明,損耗的公共資源無法從礦產品銷售收入中得到補償,導致礦產開發將公共利益集中到礦業公司手中。此外,“資源詛咒”的問題也是引發礦業社區矛盾的外部因素。

(二)哲學上的礦業矛盾和經濟學上礦產開發的外部性緊密聯系

矛盾是哲學理念。在經濟學上,負的外部性就是矛盾,正的外部性就是同一??蟛⒂懈旱耐獠啃?,就會有矛盾,如礦產開發和環境?;?、安全生產、社區治理之間的矛盾。此外,礦產開發不能滿足經濟發展需要也是矛盾,就是短缺和保障的矛盾、礦產開發和經濟發展之間的矛盾。使用矛盾論的哲學方法論,認清中國礦業發展當前的主要矛盾,才能胸有成竹、心有定見,才能做出科學的形勢分析和判斷,才能提出正確的政策研究觀點,才能輸送管用的管理決策方案。習近平同志提出改革要堅持問題導向,就是要抓突出矛盾、主要矛盾??笳芾碭母錛岢治侍獾枷虻牡覽硪彩僑绱?。

二、在不同的時代,礦業的主要矛盾和矛盾的主要方面不斷變化

(一)中國礦業主要矛盾的三次演化

矛盾的變化是一個博弈和演化的過程。從中央領導對礦政領域的關注重點中可以判斷中國礦業的主要矛盾。改革開放以來,礦業主要矛盾變化有三個階段。

一是上世紀80年代中國礦業的主要矛盾是供需矛盾。當時,中央領導提出“有水快流”,“大礦大開,小礦小開”,“工農兵學商,一起上礦山”,是因為當時中國經濟的主要矛盾表現之一是鄉鎮企業缺乏資本原始積累,迫切需要開發礦產資源以迅速實現鄉鎮經濟的資本積累。彼時,中國礦業的主要矛盾是礦產開發供給和經濟增長對礦產品需求之間的矛盾。

二是上世紀90年代以來,中國礦業的主要矛盾是秩序矛盾。秩序矛盾是為了保障供需產生的。尤其是新世紀以來,國務院發文開展多輪的鄉鎮礦業秩序整頓、礦產開發秩序整頓、礦產開發整合,就是因為礦產開發經濟貢獻等正外部性和環境安全社會傷害等負外部性之間的矛盾上升為了新的重要矛盾。在礦產開發管理局成立初期,大量的工業管理部門被撤銷,礦山安全、資源節約利用和綜合利用管理被弱化,當礦業治理能力無法滿足礦業高速發展的需要時,就只能通過不斷的階段性運動式治理,來平衡資源需求和開發秩序的矛盾。

三是新常態以來,中國礦業的主要矛盾是資源開發和生態環境?;さ拿?。一方面,從立足國內、國外補充到全球資源配置的變化,使國內的供需矛盾居于次要地位。當前,石油、天然氣、鐵、銅、鋁、鉀鹽等重要礦產對外依存度居高不下,但是豐富的外匯儲備、國外礦產權益投資逐步加強,使得資源供給和經濟發展的舊矛盾呈現新變化。

另一方面,傳統的礦產開發給人留下“傻大黑粗”的印象。但是在相當長的一段時間,我國的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾??蟛⒘煊蛑泄┬杳莧躍又饕匚???蟛⒌納肪吵性亓ι杏薪洗罌占?,所以這一矛盾未得到凸顯。我國資源環境承載力已經到了瓶頸,社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。綠水青山才是金山銀山,礦產開發的生態環境矛盾就逐步上升到新的重要地位。具體來說,礦產開發歷史遺留環境問題壓力大,礦產資源勘查開采向綠色發展方式轉變的力度需要加強。祁連山礦產開發環境?;の侍?,推動了全國?;で目笠等ㄍ順?,這反映了生態文明建設制度體系尚未形成,自然資源資產產權制度和用途管制制度尚不清晰,自然資源管理政出多門等一系列矛盾。

資源開發和生態環境?;っ艿姆⒄鉤潭染捅硐衷謐試瓷蛻肪持柿康目贍芐員囈韁?。習近平總書記指出的生態?;ず煜?、環境質量底線、資源利用上線就是要化解資源開發和生態環境?;ぶ淶拿?,提出資源生產和生態環境質量的可能性邊界的最優解。

(二)礦業五大矛盾之間可以互相轉化

矛盾有他獨特的規律,凡是有矛盾的地方就有博弈分析。供需矛盾、生產秩序矛盾、生態環境矛盾、安全生產矛盾和礦業社區矛盾在不同的時代都是并存的。外部經濟社會條件不同,不同的矛盾則處于不同的地位。當矛盾的條件發生變化,矛盾的主要方面就發生變化,礦產開發的主要矛盾也隨之變化,這具體表現為礦業五大矛盾之間可以互相轉化。

一是礦產開發秩序矛盾和供需矛盾互相轉化??蟛⒅刃蠣蓯芫梅⒄顧俁忍跫跋?。在相當長的一段時間,有的同志認為礦政管理亂象叢生。有專家曾說,當GDP增速超過10%的時候,想盡辦法,礦業就是事件連連、亂象叢生;當增速低于7%的時候,你不用力管,可能也沒什么大問題。這就是對礦業秩序和經濟增長的規律性認識。深入分析,就是礦業秩序和礦產需求在一定條件下是各向著其相反的方向轉化的,就是秩序矛盾和供需矛盾在對立中實現統一。

二是安全生產矛盾與生態環境矛盾可以互相轉化。筆者在地方工作時發現,有的地方為了減少安全生產事故,把部分淺層井工礦改為露天礦,安全生產事故少了,但是廢石廢渣和尾礦多了,這樣就把安全生產的矛盾轉化為了礦產開發與生態環境的矛盾。

三是生態環境矛盾和供需矛盾可以互相轉化。在調研中發現,許多地方為了?;ど肪?、減少安全生產事故,關停了大量的煤礦,導致原本產煤大省卻要從外省購買煤炭確保本省冬季取暖用煤,這樣就把礦產開發的生態環境矛盾轉化為了礦產資源供需矛盾。

四是生態環境矛盾和社區矛盾可以互相轉化。不少礦山的社區矛盾是由礦產開發破壞環境引起當地居民的反對產生的。如內蒙古錫林郭勒盟發生的“5·11”和“5·15”事件等礦區糾紛。

三、堅持對立統一的觀點,堅持改革是解決矛盾的根本路徑

(一)礦產開發與生態環境矛盾可以從矛盾轉為統一

礦產資源是生態的組成部分,是共生的,統一的,當粗放開發、過度開發時,就轉化為矛盾。但通過劃定資源開發上線、生態?;ず煜?、環境質量底線,推進綠色勘查、高標準開發,做到在資源環境承載力之內的排放,做到礦產開發地區前后的環境狀態不因礦產開發而變化,就實現了矛盾的轉化。

礦產開發將環境負外部性轉化為正外部性,就能實現經濟效益和生態效益的雙贏。有的地方通過礦產開發還將荒山變綠洲,石山變良田。如浙江出臺文件要求砂石土開采必須將山頭吃凈,礦區平整成良田或可利用地,否則重新論證采礦權設置。內蒙古鄂爾多斯的烏蘭木倫新村、云南昆明的漢營新村等地區的礦產開發模式,不僅沒有破壞環境,還重塑了環境,改善了環境,造福了社區,礦區復墾將禿山變成礦山公園,將礦產開發的負外部性向正外部性轉化,將矛盾的兩個方面從斗爭轉化為同一。河北省用“塞罕壩精神”推進礦山環境治理,可以將推進礦產開發與生態環境矛盾從矛盾轉為統一。

(二)進一步推進產權改革是解決當前主要矛盾的突破口

矛盾的轉化需要一定的條件。許多矛盾的演化,正如《舊制度與大革命》中所說的那樣,“一條河流流入沙漠,消失了,但他并未消亡,而是進入了地下,在不遠的地方,他將又重新從地面冒出來?!笨蟛⒑蛻肪車拿?,在經濟學上是負外部性問題。解決負外部性問題的一個主要辦法就是明晰產權,即明晰礦產資源開發過程中,礦、水、林、田、草、海的產權??笠等ㄏ喙馗母鏌推淥勻蛔試床ǜ母鎰齪孟謂?,讓各個利益相關方都可以在礦產開發中基于產權提出訴求,得到回報,實現礦產開發的共贏,實現可持續發展。從具體管理技術上來看,要實現礦產開發從前期規劃、中期審批登記監管、后期礦山復墾全流程的綠色管理。

(三)要根據矛盾的變化,快速提出政策方案

毛澤東同志在《矛盾論》中指出:“工作方案的提出,適合于新的情況的變化。革命時期情況的變化是很急速的,如果革命黨人的認識不能隨之而急速變化,就不能引導革命走向勝利?!敝貧ǹ笠等ǔ鋈彌貧雀母鋟槳甘?,對于探礦權出讓經歷了從“高風險比投入、低風險比回報”到“市場判斷風險,原則上一律以招標拍賣掛牌方式公開出讓”的變化,就是因為外部形勢的變化,尤其是各省探礦權出讓方式發生變化,絕大部分省主動實現了探礦權競爭性出讓??笳芾碭母錒ぷ饔姓鉸曰銎?,錯過了就會形成被動局面,一定要緊緊把握時代機遇,推進改革不斷取得新的偉大成績。

(四)堅持矛盾是普遍聯系在一起的觀點,搞好礦產資源產權制度改革與自然資源資產產權制度改革的銜接

不謀全局者,不足以謀一域。國土資源部黨組提出的“觀大勢、謀大事、懂全局、管本行”正契合矛盾論的工作原則?!睹藶邸分賦?,有條件的相對的同一性和無條件的絕對的斗爭性相結合,構成了一切事物的矛盾運動??蟛試純⒂肷肪持淶拿苤?,在礦產資源方面有礦業權人這個強大的產權主體,在生態環境方面就是因為生態環境的產權不明晰,生態環境缺乏產權主體,生態環境?;と狽Σǘ?。當二者對抗時,以“有”對“無”,就對抗不起來,就不能達到《矛盾論》中肯定的“相反相成”。

礦產資源產權制度改革要解決礦產資源開發與生態環境的矛盾問題,堅持綠色開發導向,一個重要的方面就是要協調推進自然資源資產產權制度改革,尤其是自然資源資產有償使用制度改革。十九大報告提出,設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構,“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態?;ば薷粗霸?,統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責”,就是要明晰生態環境的產權主體,使生態環境在和各類開發活動的矛盾對抗中,實現“相反相成”??蟛試床ㄖ貧雀母鏌愫糜胱勻蛔試醋什ㄖ貧雀母锏南謂?,真正實現礦產開發和生態環境從矛盾走向統一,實現可持續發展,為中國從礦業大國走向礦業強國奠定堅實的制度基礎。


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